溧 阳 篇
一、评估重点
基于溧阳市资源本底，按照“目标导向、问题导向、操作导向” 三大评估原则，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度选取88项指标进行监测，对全市国土空间开发保护现状开展全面评估，重在梳理问题，实现动态反馈。通过与现有规划目标的对比、与国家省市相关标准的对比、与周边同类城市的横向对比以及自身发展趋势的纵向对比，全面刻画了溧阳的国土空间开发保护特征，评估未来风险，分析问题成因并明确下一步国土空间规划的编制重点。
二、工作方法
评估工作中，落实政府主体责任，建立以市自然资源局牵头、相关部门合作、专业技术团队领衔的工作组织模式，制定了“指标确定-现状评估-结论提炼-成因分析-编制建议”的评估技术框架。针对安全、创新、协调、绿色、开放、共享六大维度的指标监测，采取全局数据与典型案例相结合、纵向比较与横向比较相结合、客观评估与主观评价相结合等分析方法。
图1：评估技术路线
三、评估发现的问题
通过评估发现：溧阳市现行城市总体规划及土地利用规划实施成效明显，较好地促进了当地城市经济和社会健康发展，科学引导了城市有序建设。但通过指标监测及多视角的综合分析，也发现溧阳发展中的一些问题。
（一）绿色发展
——生态资源本底：溧阳位于宁杭生态经济带中部，自然地理特征可概括为“三山一水六分田”。通过指标监测发现，由于历史采矿、开山取土（石）的原因，各生态红线区存在主导生态功能退化严重亟待恢复的情况，溧阳重要江河湖泊水功能区达标率为78.9%，仍有部分水域未达标，应加强农村面源污染治理。
图2：溧阳自然本底
——绿色经济发展：溧阳市积极推进先进制造、高端休闲、现代健康、新型智慧 “四大经济”，释放生态优势，构建绿色发展产业体系。但绿色生产还存在一定短板，2018年万元GDP能耗下降虽达到城市总体规划确定近期目标要求，但是与全省平均水平仍有差距。万元GDP用水量逐年降低，但与其他国家节水型城市相比还有改进空间。
——土地集约利用水平：溧阳市土地资源节约集约利用水平有待提高。人均城镇建设用地偏高，为179平方米，全市用地拓展主要集中在城区，新增用地面积约占全市总量的80%以上。工业用地土地使用效率总体偏低，2016年全市拥有自有土地工业企业亩均税收4.3万元，低于江苏省平均水平，与先进地区差距明显。
图3：溧阳工业地均效益比较（单位：万元每亩）
（二）以人为本
——公共服务质量：与常州其他地区相比，溧阳的教育、医疗、养老设施覆盖率相对较低，中心城区与外围乡镇覆盖水平差异较大；中小学设施、综合医院/专科医院、机构养老设施存在一定的覆盖盲区；设施空间分布不均衡，品质有待提升。
图4：城区公共服务设施覆盖分析
——住房保障情况：2017年度溧阳市房价收入比为36.05%，相对常州市乃至苏南其他县级城市，溧阳房价偏高；城镇人均住房建筑面积为47.3平方米，在苏南地区县级城市中排名相对滞后。通过评估发现，近年溧阳市保障性住房建设比例有所下降，2017年新增住房中保障性住房占比为51.75%，2018年下降为24.62%。
图5：2017年度居民人均住房建筑面积横向对比（平方米）
（三）空间结构
——市域空间格局：溧阳城区存在工业围城、生态廊道局部不畅、滨水环境不佳等问题，山水特色有待进一步彰显，特色空间格局有待完善，生态绿城建设还需加大投入。
图6：溧阳市空间结构规划图
——城区用地结构：溧阳城区建设用地布局及结构比例有待优化，工业用地占比相对过高，居住用地的占比则较低。城区的空间增长方式仍以传统的工业化外延拓展为主，导致部分产业新区用地结构相对失衡。其中，中关村科技产业园工业用地占比高达50%，居住及公共配套比例占比仅为11%，其生活服务功能仍主要依托老城区。
图7：2018年溧阳市域与城区用地现状图
四、对策建议
（一）以评估问题为核心促进国土空间规划编制
通过本次评估，溧阳将抓紧引导开展国土空间总体规划编制工作，着重开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价、生态保护红线划定、耕地保护与永久基本农田优化、城镇开发边界划定、国土空间用途管制、全域国土综合整治与修复、综合交通、历史文化保护、公共服务设施布局、规划实施保障措施等专题研究，以期解决评估发现的问题。
（二）以生态为核心促进产业转型发展
一是传统开发区应加快转型升级、集聚集约发展，降低产业能耗；
二是新兴开发区可参照先进地区经验，设立准入门槛，梳理产业门类，淘汰劣势产业；
三是外围乡镇产业特色化、片区化、组合化发展，放大旅游和生态环境优势，推动美丽乡村、观光农业与旅游度假、休闲健康、养生养老、高端会展的融合发展。
（三）以品质为核心提升城市竞争力
一方面，需加强公共服务设施与交通基础设施建设，同时以空间品质与服务品质提升为抓手，增强对生产要素的聚集能力；另一方面，需要以美丽乡村建设、全域旅游为抓手，全面统筹溧阳市的特色资源，打造品牌。
专家点评
点评人：徐辉
中国城市规划设计研究院 学术信息中心（创新中心）主任
现阶段评估工作的三个重要关注点：
1、是否对本地国土空间开发保护情况进行了全面、详实的现状评估；
2、是否基于现状，对国家战略及上位规划的落实情况、现行多规实施成效进行了剖析，并预测评估未来风险；
3、是否面向新的发展目标为本轮国土空间规划的编制提供了有效支撑。
面向广大县级单元，溧阳的评估工作在以下几个方面值得借鉴：
一、技术路线简洁有效
在充分理解此次评估工作目的、意义的基础上，遵循“目标导向、问题导向、操作导向” 三大评估原则，形成以“指标确定-现状评估-结论提炼-成因分析-编制建议”为链条的评估技术路线。
二、问题剖析系统全面
溧阳市的评估实践，以指标体系为纲，一方面完成了国家层面整体视角下的规定动作，另一方面，尝试从人口、用地、经济、设施四大领域加强相关性交叉分析，关注各项指标和各个维度间的内在关联性。围绕绿色发展、以人为本、空间结构以及政策机制进行了问题识别，提出了政策建议。
三、评价方法灵活多样
溧阳评估中，对于指标值的评价分析采用了全局数据与典型案例相结合、纵向比较与横向比较相结合、客观评估与主观评价相结合等分析方法。依据数据可获取性、规划目标值完整性等指标具体情况选取适用的分析方法，体现了在现有数据尚不完备的客观条件下，积极响应，主动解题的工作态度和智慧。
四、意见建议
建议溧阳可结合地方特色，进一步加强空间相关性问题的研究，从而更直接地服务于国土空间规划的编制工作；目前的对策建议仍有从目标型建议深入细化至策略型建议的提升空间，从而提高评估结果的实用性和可操作性。
三江侗族自治县篇
一、评估重点
三江侗族自治县是国家级深度贫困县，尚处于相对滞后的经济发展阶段，地处少数民族聚居区、土地资源拓展空间严重受限的山区。当前面临的问题具备鲜明的自身特点，与其他经济发达省份、平原城市或地级城市差异较大。本次评估，立足三江社会经济发展现状特点，以面向未来国土空间规划编制为导向，以安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度的69项指标为抓手，从生活空间是否宜居适度、生态空间是否山清水秀、生产空间是否集约高效、城乡发展是否协调融合四个方面，采取纵向横向对比、差异识别、趋势判断等方法客观评估生产生活质量和空间发展格局。
二、工作方法与特色
（一）构建了能够揭示自身特点的指标体系
本次评估指标体系的构建，一方面考虑要顺应新时代空间治理体系和治理能力现代化；另一方面立足三江自身特点，在安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度下细分出17个维度的二级指标。通过到各部门收集资料，网上问卷调查、实地走访等方式，确定能够客观评价人民生产生活质量和空间发展格局的49项基本指标。在基本指标的基础上，确定了能够反映三江突出问题的15项备选指标以及反映三江县扶贫攻坚成效、特色产业发展监控情况的5个特色指标，即贫困发生率、茶叶产量、油茶籽产量、国内旅游收入、传统保护村落数。
图1 三江县国土空间开发保护现状评估指标选取过程
（二）基于多源数据开展评估指标监测
整合历年统计年鉴、土地利用年度变更、第三次国土调查、地理国情普查和监测数据、政府工作报告等相关多源数据，集成分析获取评估指标监测值，通过地理信息时空可视化技术形成相应的分析图表，更加直观全面的展现三江的国土空间开发保护现状特征。
图2 人口状况分析图
图3 绿色生产指标分析图
（三）基于时空双维度的指标评估
本次评估从时间和空间维度对监测指标值进行评估，一方面揭示了监测指标近五年的动态变化，另一方面将县级层面的指标值与柳州市级及广西自治区平均水平进行横向对比，诊断指标演变方向、规律，找准三江在区域发展中的定位。
图4 贫困发生率分析图
图5 高铁建设与旅游发展情况分析图
图6 农村居民点用地面积与农村常住人口
图7 耕地保有量和年减少率
（四）探索“指标构建—指标评估—成因分析—编制建议”的现状分析逻辑
以安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度为统领，以自身发展状况、原有规划目标、国家相关标准、同等发展水平市县对比四个方面，通过纵向对比、横向对比、差异识别、趋势判断等方面分析成因，深入解读指标背后所揭示的现实情况，识别发展存在的问题，为国土空间规划的编制指标体系设立提供依据。
三、评估中发现的问题
通过现状评估和对当地居民的满意度调查发现，三江县在生态保护、宜居、宜养和底线控制、脱贫攻坚、旅游业发展等方面优势突出，但在创新投入产出、城乡融合、粮食安全、文化安全等方面提升幅度和改善能力不足。以下为评估发现的主要问题：
（一）生态本底较好，绿色产业发展迅速，土地集约利用水平有待提高
评估发现，三江县森林覆盖率为79%、林地保有量较高，生态本底较优越；每万元GDP地耗及水耗下降明显，在经济发展中逐渐形成了经济活动过程和结果的“绿色化”和“生态化”。茶叶和油茶种植为三江县贫困乡（镇）主导产业，2014-2018年间，三江县茶叶产量和油茶籽产量增加迅猛，主要分布在八江镇、同乐乡、独峒镇、林溪镇、良口乡等贫困乡（镇），较好地帮助贫困人口立足当地资源，实现了就地脱贫，促进了县域经济发展。但特色农业发展迅速的同时，也造成农业结构发生较大面积调整，耕地面积锐减；此外，土地城镇化快于人口城镇化，城乡建设用地持续增加，常住农村人口不断减少的同时农村居民点增速较快，土地集约利用水平有待提高。
（二）脱贫攻坚仍需继续创新环境，提高创新投入产出力度
三江县是国家级贫困县，2014年底全县贫困人口有10.66万人，占全县39.33万总人口的27.10%。近年来，通过加强贫困村屯基础设施建设、发展贫困村屯的特色产业以及开展贫困村劳动力转移就业培训等多种形式的扶贫开发，实现了农民持续增收，贫困人口大幅下降，全县贫困发生率从2014年的27.10%降至2018年的12.59%。但面对的问题是全县贫困人口基数大、研发经费有限、高新技术企业数量少、全社会劳动生产率还普遍偏低等问题，在创新投入产出和创新环境建设方面缺乏条件。
（三）侗族文化得到传承，但文化安全仍需重视
2014年以来，三江县以创建广西特色旅游名县为契机，立足于特色民族文化、生态资源和区位优势，发展以县城大侗寨景区为主轴，以程阳八寨景区和丹洲景区为两翼的“一轴两翼”大旅游格局，全力推进特色旅游产品建设，加速民族文化旅游提档升级，全面释放“千年侗寨、梦萦三江”的独特魅力。2014年国内旅游人数为250.92万人，2018年已增加至880.65万人，国内旅游总收入也由2014年的11.07亿元增长到2018年的68.50亿元，旅游人数及收入均翻了好几倍，这一切使得侗族文化得到广泛的宣传。但三江县有风雨桥120座，鼓楼200座，侗族古村落500多个，侗族建筑、传统保护村落等历史保护建筑数量庞大、修缮困难、保护资金短缺，历史文化遗产保护任务艰巨。
（四）宜居宜养水平有待进一步提高
三江县是人口不足10万人的小县城，生态环境优美，空气质量好，水资源充沛，是一个宜居城市。根据满意度调查，人民对当前居住、生活满意度较高。但三江县高等级公路只占全路网的21.6%，低等级公路比重较大且技术等级偏低，基础设施建设力度有待进一步加大。全县城乡公共服务设施水平不高，如城区消防救援5分钟可达覆盖率较低（70%），等级医院数相对较少，乡村公交覆盖水平（目前仅有10%）有待提高。
图8三江县卫生医疗设施15分钟可达范围（左）、卫生消防站点5分钟可达范围（右）
四、对策与建议
（一）评估发现问题，更好的反馈国土空间规划编制
通过评估，三江县发现了当前存在的脱贫攻坚任务相对重、创新投入产出和创新环境建设方面缺乏条件、城乡建设用地缩减困难、交通水利等基础设施建设相对薄弱、耕地面积锐减、历史文化遗产保护任务艰巨等问题，在未来编制国土空间规划时，还需优化国土空间格局，建立城乡协同的综合交通体系；增强保护耕地力度，在农业发展区划方面进行引导，对于有条件的区域适度开展“园改耕”或“林改耕”；深化城乡建设用地整理，提高建设用地节约集约利用水平；创造创新环境及条件，提高产出能力；构建历史文化保护体系，提出保护要求、保护措施等。
（二）优化自身评估指标，便于指标监测预警
三江数据基础相对薄弱，下一步评估指标还将按照自然资源部最新要求，继续优化，便于指标更好的发挥监测预警作用，及时掌握反馈影响三江县规划实施和社会经济发展的关键指标变化方向，并采取干预措施和实施管控。
（三）加快建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统
本次评估过程中涉及的较多部门统计数据仍为纸质材料或电子表格，存在监测数据收集困难、处理时间较长等问题，且部分历史数据难以追溯，很多部门对外发布的统计数据无法满足长期监测评估要求。因此，亟需建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现对多源海量数据进行集成分析，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
专家点评
点评人：杨一帆
中国建筑设计研究院有限公司 副总规划师
广西三江侗族自治县是国家级深度贫困县、桂滇黔石漠化片区县，也是全国侗族人口最多的县。
在评估工作的组织上，作为“老少边穷”的代表，三江能够结合自身特点确定涵盖69项指标的指标体系，并通过统计年鉴、部门公报、部门管理数据的整理，完成了相关指标填报，为广大欠发达市县开展评估工作，验证了指标体系和技术方法的可行性。
三江充分利用传统数据，对各项指标进行扎实分析，全面准确地把握了自身问题，为数据基础条件较弱的县市，提供了具备较高可操作性的分析范式。
值得关注的是，三江充分结合其资源禀赋、发展阶段、产业结构、城乡社会特征等实际情况，深入浅出地对各项问题的成因进行合情合理地分析，为推进各项指标沿合适方向发展提供评价准则和对策，也为后续空间规划的编制乃至绩效考核提供支撑。但本次评估缺乏空间结构布局的评估、以及相关政策机制的评估，后续可继续补充完善。